Уряд звітує про децентралізацію. Що залишилося за кадром?

< Назад до записів

Звіт уряду за рік роботи, що минув, поки не привернув пильної уваги експертної спільноти. Частково це може бути пов’язано з очікуванням на його публічну презентацію у Верховній Раді та політичні оцінки з боку парламентарів та політиків поза парламентом. Очікувану презентацію звіту відкладено з 14 квітня 2017 року на період, який знадобиться парламентським комітетам для розгляду звітів профільних міністерств. Поки парламентські комітети готуватимуть свої рекомендації для ВРУ, можна провести експертизу письмового звіту уряду, який представлено у електронному вигляді на офіційному сайті КМУ.

Сьогодні я хочу звернути особливу увагу на звітність щодо реформи децентралізації влади. Цінність цієї реформи для України важко переоцінити з огляду на відповідний запит з боку суспільства та очікуваний ККД від її впровадження для країни. Так, ефективна децентралізація та розвиток місцевого самоврядування можуть створити адекватні умови для стрімких демократичних перетворень не тільки на місцях, але й у національному масштабі. Саме цю реформу найчастіше називають найбільш пріоритетною для уряду на чолі з Прем’єром В.Гройсманом. Адже він ініціював її ще тоді, коли обіймав посаду очільника профільного міністерства в уряді А.Яценюка. Крім того, реформу децентралізації влади в України активно та послідовно підтримує міжнародна спільнота, а значна частина міжнародних фахівців з регіонального розвитку та децентралізації часто характеризують її як одну з найбільш успішних у порівнянні з іншими. На мій погляд, хід та результати цієї реформи можна назвати показовими та такими, що значною мірою характеризують діяльність уряду в цілому.

Відповідно до офіційного звіту уряду, одне з пріоритетних завдань реформи - створення умов для формування спроможних територіальних громад – виконано задовільно. Серед маркерів позитивних результатів роботи у цьому напрямку названо насамперед високу кількість створених об’єднаних територіальних громад: 207 за рік, що минув, і 366 за весь час проведення реформи відповідно до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а також високі темпи ухвалення перспективних планів об’єднання та розвитку територіальних громад згідно із методичними рекомендаціями профільного міністерства. У звіті підкреслено, що ключовою мотивацією суб’єктів об’єднавчого процесу є включення до прямих міжбюджетних відносин із центральним бюджетом, а також можливість отримувати прямі субвенції протягом перших п’яти років після об’єднання відповідних громад.  Можна сказати, що така мотивація виявилася відносно дієвою.

Так, у 2016 році з державного бюджету на ці потреби було виділено 1 млрд грн. Водночас у звіті уряду не приділено достатньо увагу тому, чи достатньо таких коштів для досягнення поставлених цілей реформи. Цікаво, чи достатньо таких коштів для формування фінансових підвалин спроможних територіальних громад: наскільки ці кошти допомогли територіальним громадам стати фінансово спроможними та здатними закладати підвалини для свого економічного розвитку у середньостроковій перспективі. Експертний аудит розпорядження об’єднаними громадами своїми фінансовими ресурсами свідчить, що додаткові кошти було використано на поточні витрати, що певною мірою характеризує фінансову спроможність громад забезпечувати свої першочергові потреби власним коштом. Проте цього не можна сказати про спроможність територіальних громад закладати підвалини для генерування надходжень на найближче майбутнє: децентралізаційні субвенції лише зрідка використовувалися для фінансування або спів-фінансування програм чи проектів місцевого розвитку, реалізація яких могла би дозволити генерувати надходження до місцевих бюджетів після того, як субвенції з державного бюджету буде зменшено чи припинено взагалі (за чинним законодавством вона розрахована на 5 років).

Суттєвою складовою реформи децентралізації мала би стати зміна моделі поділу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами  виконавчої влади на місцях. У звіті уряду цю компоненту реформи названо інституційною реформою. Міжнародні та вітчизняні експерти продовжують підкреслювати, що ключовим викликом інституційної конфігурації органів влали на місцях залишаються широкі можливості для «дублювання» функцій органів місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій, у т.ч. щодо визначення програм соціально-економічного розвитку, щодо схвалення місцевих бюджетів тощо.

Звіт уряду за рік, що минув, не висвітлив застосованих «рецептів» для вирішення цієї проблеми та не деталізував порядку денного реформи у цьому напрямку у подальшому. Дійсно, є фактичне обмеження впровадження реформи у цьому напрямку – «конституційний каркас»: з урахуванням конституційної реформи 2004 року, яку було анульовано у  2010 році і відновлено у 2014 році, обласні та районні ради мають статус представницьких органів, а обласні та районні адміністрації є органами державної влади, які працюють в узгодженні із КМУ та АП. Відповідно, принципова зміна моделі, що визначає поділ повноважень між ними вимагає внесення змін до Конституції. Однак нюанси поділу влади між місцевим самоврядуванням та органами державної влади на місцях регулюється законами про місцеве самоврядування та місцеві державі адміністрації, які можуть бути змінені і без конституційної реформи. Залишаючи питання інституційної конфігурації на місцях фактично поза увагою,  звіту уряду зосередився на характеристиці впровадження податкової та бюджетної децентралізації в Україні, алгоритм яких можна узагальними приблизно таким чином: джерела доходів місцевих бюджетів розширено, і водночас збільшено видатки місцевих бюджетів на соціальну інфраструктуру та соціальне забезпечення. Недивно, що за таких умов звіт уряду сконцентровано на обговоренні формул субвенцій з державного бюджетуна освіту та медицину.

Не можу оминути увагою частину звіту уряду щодо створення умов для стабільного, передбачуваного та доступного фінансування регіонального розвитку. Звіт уряду докладно характеризує інституційні та фінансові механізми, що стосуються конкурсного відбору інвестиційних програм та проектів, які можуть бути втілені в життя за підтримки державного фонду регіонального розвитку. Також звіт уряду пояснює логіку підтримки регіональної політики, відповідно до Державної стратегії регіонального розвитку до 2020 року. Крім того, у звіті уряду приділено увагу Державній програмі транскордонного співробітництва на 2016-2020 роки. Ці та інші складові урядової політики знайшли підтримку міжнародних фінансових інституцій, насамперед з боку ЄС. Саме ця підтримка великою мірою визначила темпи ухвалення рішень про запуск згаданих механізмів.

Очевидно, що часові межі з моменту ухвалення відповідних рішень є вкрай короткими і не дозволяють впевнено говорити про ефективність їх впровадження, яка меншою мірою залежить від міжнародної підтримки і більшою мірою спирається на політичну волю державної влади та ефективність державних інституцій в центрі та на місцях. На мій погляд, доцільним видається розробка та впровадження дієвих механізмів розширення сфери впливу громад на проектне наповнення місцевого та регіонального розвитку у національному законодавстві. Насамперед йдеться про громадські ради при органах місцевого самоврядування, громадські слухання щодо їхнього порядку денного та відповідних рішень, експертизу та аудит роботи до втіленню таких рішень в життя. Не варто ігнорувати факт правового вакууму щодо механізмів проведення місцевих референдумів (в т.ч. консультативних) та втілення їхніх рішень в життя. Грамотне використання такого інструменту виключно у правовому полі дозволить забезпечити безпосередню участь громадян у стимулювання місцевого та регіонального розвитку, а також сприятиме консолідації громадянського суспільства на горизонтальному рівні.

Реформа децентралізації та місцевого самоврядування має знайти своє продовження у процесі реалізації конституційної реформи (у частині децентралізації влади). За рік, що минув, цей процес фактично не просунувся, насамперед з огляду на брак політичної волі та відмінні суспільно-політичні погляди на вектор конституційних змін.

 Валентина Романова

13.04.2017

 

 

Блоги

Публікації

X
X

Партнери