Валентина Романова, канд. пол. н.

 29 березня 2018 р. минає рік зі старту підготовки виходу Сполученого Королівства з ЄC (Brexit) шляхом введення в дію Статті 50 Лісабонського договору. Залишається рівно рік до офіційного виходу Британії з ЄС.. У статтіпідведено підсумки офіційного переговорного процесу щодо Brexit, проаналізовано досягнуті домовленості та окреслено відкриті питання, що потребують подальшого узгодження сторін.

Старт підготовки Brexit та перші проміжні результати

Рівно рік тому, 29березня 2017 р., Прем’єр-міністр Великої Британії Тереза Мей офіційно сповістила Європейську Раду (European Council) про намір Сполученого Королівства вийти з ЄС.[1] Її відповідний лист став стартом підготовки виходу Британії з ЄС, відповідно до  Статті 50 Лісабонського договору. Через календарний місяць Європейська Рада ухвалила рекомендації щодо офіційних переговорів між Лондоном і Брюсселем щодо Brexit,[2] і наприкінці травня 2017 р. Європейська Комісія прийняла тематичні директиви.[3]

Коло суб’єктів переговорів щодо Brexit можна назвати чітко окресленим.Рекомендації Європейської Ради від 29 квітня 2017 р. виключають можливості ведення окремих перемовин щодо Brexit на рівні держав-членів ЄС. Це рішення не применшує політичної ролі відповідних лідерів держав та урядів; водночас інституює двосторонній переговорний процес, сторонами якого є ЄС і Британія. Уповноважені переговорники ЄС з питань Brexit у рамках Єврокомісії входять до спеціально утвореної групи (на чолі з Мішелем Барньє), відповідальної за проведення переговорів із Британією щодо Статті 50 Лісабонського договору.[4] Крім Єврокомісії, ключовими акторами, що безпосередньо впливають на переговори щодо Brexit на рівні ЄС, є Європейська Рада, куди входять лідери кожної держави-члена ЄС, та Європейський Парламент (включно із робочою групою з питань Brexit[5]). Крім Прем’єр-міністра Терези Мей, у британському уряді уповноваженим представником на перемовинах з ЄС є Державний секретар Британії з питань виходу з ЄС Девід Девіс та його команда у відповідному урядовому департаменті. Британський уряд передбачив, що інтереси Північної  Ірландії, Уельса та Шотландії узгоджуватимуться під час формування переговорної позиції Британії у рамках Об’єднаного міністерського комітету щодо переговорів з ЄС, до складу якого входять міністри від кожної з децентралізованих адміністрацій Сполученого Королівства. Недивлячись на прагнення, зокрема Шотландії, безпосередньо долучитися до переговорного процесу з питань Brexit[6], Об’єднаний міністерський комітет залишається ключовим інституційним майданчиком для представлення інтересів регіонів у процесі виходу Британії з ЄС та під час узгодження формату майбутнього, post-Brexit, партнерства Сполученого Королівства та ЄС.

Переговорні позиції Британії та ЄС щодо Brexit не є статичними та мають низку спільних та відмінних складових. Ще до офіційного сповіщення Європейської Ради про намір Сполученого Королівства вийти з ЄС Прем’єр-міністр Тереза Мей представила британському народу та парламенту урядове бачення Brexit та майбутнього двостороннього партнерства офіційних Лондону та Брюселю.[7] Серед іншого, акцент було зроблено на амбіції Британії інституювати безпрецедентну модель майбутнього глибокого та багатопланового партнерства з ЄС, що виключає членство або асоційованоне членство в ЄС. Це бачення імпонує переговорній стороні ЄС у вигляді загального принципу; про деталі поки не йдеться. У Рекомендаціях Європейської Ради від 29 квітня 2017 р. абіційну угоду про вільну торгівлю між ЄС та Британією було названо спільним баченням обох сторінта рамкою подальших відносин ЄС та Британії.[8] Крім торгівельно-економічної співпраці, у Рекомендаціях було зазначено, що формат майбутніх відносин Сполученого Королівства та ЄС має включати в себе питання безпекової, оборонної та зовнішньої політики, боротьбу з тероризмом та міжнародною злочинністю.

Співставляючи стартові позиції сторін щодо Brexit, викладені у Рекомендаціях Європейської Ради від 29 квітня 2017 р. та у доповіді Терези Мей 17 січня 2017 р., дається взнаки відмінне бачення офіційними Лондоном та Брюселем порядку денного та пріоритетів переговорів стосовно Brexit. Якщо британська сторона задекларувала прагнення одночасто узгоджувати умови свого виходу з ЄС та деталізувати формат майбутнього партнерства, то ЄС прагнув спершу визначити умови Brexit, беручи до уваги лише рамку подальших відносин сторін, та пропонував визначати та ухвалювати остаточні рішення щодо деталей майбутніх двосторонніх відносин вже після виходу Британії з ЄС.

Протягом першого етапу офіційних перемовин щодо Brexit (травень 2017 - грудень 2017 рр.), який було присвячено визначенню основних умов виходу Британії з ЄС, було досягнуто певного прогресу. Зокрема, сторони погодилися, щоправа громадян ЄС, які проживають у Британії, на офіційне працевлаштування, пенсійне забезпечення, медичне обслуговування, освітні послуги тощо, а також права громадян Сполученого Королівства в ЄС, не зазнають суттєвих змін безпосередньо після того, як Британія вийде з ЄС. Британія взяла на себе зобов’язання зробити усі належні адміністративні процедури для громадян ЄС у Сполученому Королівстві дешевими та простими. Також офіційні Лондон та Брюсель зобов'язалися не формувати «жорсткий кордон» між Ірландією та Північною Ірландією. Водночас механізм втілення в життя цього принципу ще повною мірою не узгоджено. Крім того, офіційний Лондон погодився, що зобов'язання, що їх взяв ЄС у складі 28 країн-членів включно з Великою Британією, мають бути виконаними усіма відповідними країнами, включаючи Сполучене Королівство.

На таких умовах перший етап переговорів щодо Brexit було успішно завершено, про що свідчить Спільна доповідь сторін та рішення переходити на наступний етап перемовин. Так, 8 грудня 2017 р. Європейська Комісія визнала достатнім прогрес на переговорах щодо виходу Британії з ЄС.[9] 13 грудня 2017 р. Європарламент  підтримав резолюцію із рекомендацією розпочати наступний етап переговорів щодо Brexit. 15 грудня 2017 р. на саміті Європейської Ради було увалене офіційне рішення про старт другого етапу переговорного процесу, покликаного узгодили основні принципи перехідного періоду та визначити рамку партнерства ЄС та Британії у майбутньому.

Пріоритети проекту Угоди про вихід Британії з ЄС: Brexit та перехідний період

Протягом наступного етапу перемовин основну увагу переговорників ЄС було сконцентровано на підготовці робочого тексту Угоди про вихід Британії з ЄС (the Withdrawal Agreement), який було опубліковано на офіційному вебсайті Європейської Комісії 28 лютого 2018 р.[10] Робочий текст Угоди про вихід було розроблено відповідно до Спільної доповіді, схваленої у грудні 2017 р., а також відповідно до директив Європейської Ради щодо перехідного періоду, які були ухвалені 29 січня 2018 р.. Перемовини сторін – ЄС та Британії – щодо змісту Угоди можна назвати інтенсивними та результативними. Станом на березень 2018 р. шість розділів Угоди при вихід Британії з ЄС було опрацьовано, включно із главами щодо прав громадян та фінансовими зобов’язаннями, пов’язаними з Brexit.Вже 7 березня 2018 р. Голова Європейської Ради Дональд Туск офіційно повідомив лідерів країн-членів ЄС про керівні принципи відносин з Британією, які згодом були затверджені на саміті Європейської Ради 23 березня 2018 р..[11]

У представленому проекті Угоди про вихід Британії з ЄС та відповідних офіційних рекомендаціях Європейської Ради, ухвалених на саміті 23 березня 2018 р., вказано, що Сполучене Королівство вийде зі складу Єдиного ринку та Митного союзу не 30 березня 2019 р., а лише після перехідного періоду, який триватиме до 31 грудня 2020 р.. До 2021 р. Британія офіційно залишатиметься членом ЄС, Митного союзу та Єдиного ринку. Водночас Сполучене Королівство не братиме участь в процесі ухвалення рішень в інституціях ЄС, водночас виконуватиме їх належним чином. Також протягом перехідного періоду Британія продовжуватиме робити внески в бюджет ЄС у повному обсязі та визнавати рішення Суду Європейського союзу.

Варто наголосити, що ЄС погодився з пропозицією Британії надати їй можливість підписувати і ратифікувати торговельні угоди з третіми країнами протягом перехідного періоду. Про виконання таких угод у перехідний період ще не йдеться, адже у цей час  Сполучене Королівство буде стороною чинних торговельних угод ЄС з третіми країнами. Можливість укладати торгові угоди з третіми країнами була названа британськими переговорниками щодо Brexit однією з ключових цілей діалогу з ЄС під час роботи над текстом Угоди про вихід Британії з ЄС.[12] Протягом перехідного періоду Британія планує обговорити торгові угоди з 70 країнами, які мають чинні угоди з ЄС.

Одним з ключових питань, що потребують додаткового опрацювання та узгодження переговорниками є питання Північної Ірландії. Станом на березень 2018 р. сторони домовилися, що регулювання публічно-правового простору Північної Ірланії після Brexit відбуватиметься за правилами ЄС, якщо більш оптимальне рішення не буде ухвалене до того часу. Можна очікувати, що пошук такого оптимального рішення буде предметом перемовин між офіційним Лондоном та Брюсселем протягом 2018 р., коли обидві сторони перемовин фіналізуватимуть текст Угоди Британії про вихід з ЄС.[13]

Таким чином, опрацьований проект Угоди про вихід Британії з ЄС (the Withdrawal Agreement) стосується насамперед умов виходу Сполученого Королівства з Євросоюзу та перехідного періоду, що триватиме до 31 грудня 2020 р..

Post-Brexit: рамка майбутнього партнерства ЄС та Британії

Бачення переговорниками ЄС послідовності діалогу з Британією щодо Brexit не змінилося. У рекомендаціях Європейської Ради від 15 грудня 2017 р. зазначено, що ЄС прагне близького партнерства ЄС та Британії, водночас вказано, що угоду про майбутні відносини Сполученого Королівства та ЄС можна буде завершити та ухвалити після того, як Британія вийде з ЄС.[1]Відповідно до березневих рекомендацій Європейської Ради, досягти остаточних домовленостей про майбутні відносини Британії та ЄС після Brexit планується протягом перехідного періоду, тобто після власне Brexit.

Британська сторона продовжує пропонувати включити до порядку денного переговорів з ЄС питання майбутнього, post-Brexit, партнерства з ЄС. У доповіді Прем’єр-міністра Британії Терези Мей від 2 березня 2018 р. було представлено актуальне бачення Сполученого Королівства бажаного формату співпраці з ЄС після виходу Британії з Єдиного ринку та Митного союзу.[2] Одним з ключових прагнень Британії стало прагнення укладати торгові угоди з третіми країнами якомога раніше. Також було підтверджено намір Британії вийти зі Спільної Сільскогосподарської Політики (the Common Agricultural Policy) і Спільної Політики щодо Рибальства (the Common Fisheries Policy). Водночас у доповіді наголошено, що Британія прагне уникнути встановлення тарифів чи квот, коли йдеться про торгівлю товарами, і бере на себе зобов’язання гарантувати високий рівень регуляторних норм після Brexit. Потенційною опцією для Британії було названо асоціативне членство у офіційних агенціях ЄС, які відповідають за хімічну, медичну та аерокосмічну індустрію: Європейське Медичне Агентство (the European Medicines Agency), Європейське Хімічне Агентство (the European Chemicals Agency), Європейське Агентство з Авіаційної Безпеки (the European Aviation Safety Agency).

Аналіз березневої доповіді Терези Мей дозволяє переконатися у тому, що низку можливих моделей майбутнього партнерства ЄС та Сполученого Королівства, які обговорювалися впродовж 2017 року, було відкинуто. Серед вірогідних потенційних моделей майбутніх відносин ЄС та Британії називали модель, закладену в угоду про вільну торгівлю між Канадою і ЄС, що надає можливість укладати торгові угоди з іншими державами, без погодження з ЄС.[3] У березні 2018 р. Тереза Мей висловила переконання, що угода про вільну торгівлю з Канадою не дає достатньої глибини доступу до ринків, не надає переваг банківському сектору Британії і не виключає появу нетарифних бар’єрів. Також розглядався сценарій торгових взаємин ЄС з Норвегією, яка є членом Єдиного ринку, але не Митного союзу ЄС.[4] За таких умов Британія могла би використовувати регуляторні норми ЄС щодо вільного переміщення товарів, послуг та людей, як цього вимагає Єдиний ринок, проте самостійно укладати торгові угоди з іншими державами. Тереза Мей відкинула такий варіант з огляду на продовження режиму вільного пересування між Британією та ЄС та обов’язок автоматично імплементувати нові нормативно-правові акти ЄС.

Цікаво, що у контексті Brexit розглядалася модель угоди про вільну торгівлю між Україною та ЄС.[5] Зокрема, її згадував у своїй презентації для лідерів держав-членів Мішель Барньє.[6] Британська Обсерваторія торгової політики, що є партнерством Університету Сасексу та аналітичного центру Chatham House,докладно проаналізувала можливості та обмеження цієї угоди.[7] Крім низки переваг, було відзначено її сфокусованість на торгівлі товарами, тоді як одним з пріоритетів Британії у торговельних відносинах є послуги, у т.ч. фінансові. У своїй березневій доповіді Тереза Мей відмовилася від такої опції як потенційної основи для підготовки майбутньої угоди ЄС з Британією.

Дотепер вірогідним є сценарій, відповідно до якого  Британія вийходить з ЄС без ухвалення жодної угоди з Брюсселем щодо відносин після Brexit.[8] За таких умов торгівля між сторонами має регулюватися правилами Світової Організації Торгівлі (СОТ)[9] та двосторонніми торговими угодами між Британією та країнами-членами ЄС (у разі ухвалення таких угод). У березневій доповіді Т.Мей вказано, що правила СОТ означатимуть значне звуження доступу Британії до ринків інших держав, передбачатиме встановлення митних та регуляторних бар’єрів, а також накладатиме обмеження на зобов’язання Брюселю та Лондону стосовно Північної Ірландії. Також з огляду на значний прогрес у підготовці тексту Угоди при вихід Британії з ЄС, ймовірність такого сценарію знизилася.

Таким чином, британська сторона вказує, що наявні моделі економічних відносин Брюселю з третіми країнами не можуть бути покладені в основу майбутньої торгово-економічної угоди між Лондоном та Брюселем. Британія декларує намір розробити модель безпрецедентно глибокого спеціального партнерства Британії та ЄС, що передбачатиме максимально широку та глибоку угоду про партнерство з ЄС, відповідно до потреб та потенціалу обох сторін. Оптимальна для британського уряду модель співпраці з ЄС має включати амбітну торгівельно-економічну частину, що має доволити сторонам максимізувати переваги торгівельних угод щодо товарів і послуг (включно з фінансовими послугами), а також грунтовну співпрацю у сфері безпеки та зовнішньої політики. Під час доповіді на Мюнхенській конференції у лютому 2018 р. Прем’єр-міністр Британії наголосила, що Сполучене Королівство вбачає європейську безпеку наріжним каменем європейської безпеки, і задекларувала намір ухвалити нову угоду з питань безпеки та оборони між Британією та ЄС.[10] Принципи та зміст такої угоди ще належить розробити та узгодити із ЄС. Очевидно, що він відрізнятиметься від Спільної безпекової та оборонної політики ЄС (Common Security and Defence Policy) а також від формату узгодження питань зовнішньої та безпекової політики у рамках «Великої Трійки» (The Big Three) – неформальної групи держав-лідерів ЄС (Британії, Німеччини та Франції), раніше визначали пріоритети внутрішнього порядку денного європейської спільноти та формулювали стратегічні ініціативи ЄС на міжнародній арені до старту підготовки Brexit.

Переговорники з боку ЄС продовжують називати деталі майбутнього партнерства ЄС та Британії предметом порядку денного подальших перемовин, після виходу Сполученого Королівства з ЄС. На саміті Європейської Ради 23 березня 2018 р. 27 держав ЄС лише окреслили загальні принципи такого партнерства. Зокрема, у декларації  Європейської Ради висловлено "…рішучість ЄС мати якомога тісніші відносини з Британією у майбутньому. Водночас сторона ЄС погоджується, що таке партнерство має покривати торгівлю і економічну співпрацю, а також інші сфери, зокрема боротьбу з тероризмом, міжнародною злочинністю, безпеку, оборону та зовнішню політику".[11]

Отже, через рік після старту Brexitочевидним є прогрес перемовин насамперед щодо умов виходу Британії з ЄС та інституційної рамки перехідного періоду, який триватиме до початку 2021 р.. Очікується, що переговори ЄС та Британії щодо завершення роботи над текстом Угоди про вихід Британії з ЄС буде завершено до осені 2018 р.. Це дозволить Європейській Раді вчасно ухвалити Угоду про вихід Британії з ЄС (після отримання згоди Європарламенту). Така Угода має бути схваленою офіційним Лондоном відповідно до власних процедур, тобто шляхом голосування в обох палатах британського парламенту, але до 29 березня 2019 р.. Виглядає малоймовірним, що до того часу сторони досягнуть суттєвого прогресу з приводу деталей свого майбутнього, post-Brexit, партнерства. Можна очікувати, що впродовж перехідного періоду, який триватиме до 2021 р.,ЄС та Британія узгоджуватимуть деталі свого майбутнього багатопланового партнерства, насамперед у сфері торговельно-економічних відносин та питань безпеки, оборони та зовнішньої політики. Не виключено, що підписання та ратифікація відповідних угод може відбутися після перехідного періоду.

[1] Guidelines of the European Council (Art. 50) meeting on 15 December 2017 // Official website ofthe European Council. – 15 December 2017. Available at: http://www.consilium.europa.eu/media/32236/15-euco-art50-guidelines-en.pdf

[2] PM speech on our future economic partnership with the European Union // Official website ofthe British Government. – 2 March 2018. Available at: https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-on-our-future-economic-partnership-with-the-european-union

[3] Brexit: David Davis wants 'Canada plus plus plus' trade deal // BBC.com. – 10 December 2017. Available at: http://www.bbc.com/news/uk-politics-42298971

[4] Sverdrup U. Brexit from Norway: a European Free Trade Association perspective // UK in a Changing Europe. – 10 November 2017. Available at:  http://ukandeu.ac.uk/explainers/brexit-from-norway/

[5] Association agreements //The Institute for Government. – 22 March 2018. Available at: https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/association-agreements

[6] КачкаТ. Наш вимір Brexit: навіщо ЄС ставить Україну за приклад для Британії // Європейська Правда. – 15 січня 2018. https://www.eurointegration.com.ua/experts/2018/01/15/7076083/

[7] SzyszczakE. A UK Brexit Transition; to the Ukraine model?

[8] European Council (Art. 50) guidelines for Brexit negotiations // Official website ofthe European Council and the Council of the EU. – 29 April 2017. Available at: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/

⁹ Joint report from the negotiators of the European Union and the United   Kingdom  Governmenton   progress   during   phase  1   of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom's orderly withdrawal from the European Union // Official website of the European Commission. – 8 December 2017.Available at: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/joint_report.pdf

¹⁰ European Commission Draft Withdrawal Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community // Official website of the European Commission. – 28 February 2018. Available at: https://ec.europa.eu/commission/publications/draft-withdrawal-agreement-withdrawal-united-kingdom-great-britain-and-northern-ireland-european-union-and-european-atomic-energy-community_en

¹¹ European Council (Art. 50) guidelines on the framework for the future EU-UK relationship, 23 March 2018 // Official website of the European Council and the Council of the EU. – 23 March 2018. Available at: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/03/23/european-council-art-50-guidelines-on-the-framework-for-the-future-eu-uk-relationship-23-march-2018/

12 Brexit: David Davis wants 'Canada plus plus plus' trade deal // BBC.com. – 10 December 2017. Available at: http://www.bbc.com/news/uk-politics-42298971

13 European Council (Art. 50) guidelines on the framework for the future EU-UK relationship, 23 March 2018 // Official website of the European Council and the Council of the EU. – 23 March 2018. Available at: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/03/23/european-council-art-50-guidelines-on-the-framework-for-the-future-eu-uk-relationship-23-march-2018/

¹⁴ Guidelines of the European Council (Art. 50) meeting on 15 December 2017 // Official website ofthe European Council. – 15 December 2017. Available at: http://www.consilium.europa.eu/media/32236/15-euco-art50-guidelines-en.pdf