Нові реалії – нові сценарії. Донбас між сецесією та реінтеграцією.

< Назад до записів

 

Поточну ситуацію на Донбасі, у районі конфлікту, можна визначити як стан «хиткої рівноваги».  Досягнуті у Мінську у лютому 2015 року домовленості наразі не виконуються, або виконуються частково. Зокрема, до цього часу не вдалося забезпечити режиму повного припинення вогню і відведення важкого озброєння. Чиняться перепони роботі місії ОБСЄ. За таких умов зберігаються усі ризики відновлення повномасштабних бойових дій.

I

В умовах що склалися, сценарій заморожування конфлікту (припинення збройних сутичок на тривалий проміжок часу, відведення важких озброєнь на узгоджену дистанцію від лінії розподілу) через ізоляцію проблемних територій видається одним із можливих сценаріїв врегулювання. Супутніми процесами «заморожування» стає, зокрема:

-          згортання  торговельно-економічних зв’язків України з відокремленими територіями, зведення їх до прикордонного формату;

-          падіння ділової активності та закриття бізнесу, суттєве скорочення частини економічно активного населення на територіях конфлікту. Звільнені  сегменти ринку будуть частково заміщені російськими бізнес-групами та «сірим» або кримінальним бізнесом;

-          ведення жорсткого контрольованого режиму пересування у зоні конфлікту, пропускний режим  перетину  лінії розмежування;

-          збільшення міграції, причому населення змушене «обирати» напрямок  міграції – в Україну чи РФ;

-          згортання бюджетних програм, припинення фінансування всіх видатків держбюджету на цих територіях. Водночас, податкові надходження з цих територій також не надходитимуть до держбюджету;

-          вимушена самоорганізація влади самопроголошених ЛНР/ДНР для забезпечення життєдіяльності території.

Після Мінську-2 (лютий 2015р.) сценарій «заморожування конфлікту» часто розглядається як базовий, з огляду на невизначеність часових рамок та подальшої логіки політичного врегулювання. Українська влада залишається пасивною у виконанні Мінських домовленостей у частині, що стосується політичного врегулювання, займає вичікувальну позицію. Не здійснюються соціальні виплати, обмежено постачання газу, електрики, продовольства. Вірогідно, є сподівання на консервацію поточного стану та зняття відповідальності за ситуацію на цих територіях. Проте, розрахунок на довготривале «заморожування» може виявитись хибним, оскільки не враховано цілу низку факторів, що впливатимуть на протилежну сторону конфлікту.

Зокрема, не беруться до уваги такі чинники:

-          демографічна структура та склад населення, що залишись на території конфлікту. Це переважно пенсіонери, працівники бюджетної сфери, соціально незахищені верстви населення, що потребують постійної соціальної підтримки. Частка економічно активного населення є незначною і зменшується;

-          за період припинення вогню на території конфлікту суттєво зросла кількість озброєних бойовиків, російських військовослужбовців, важкої військової техніки (артилерійських систем, РСЗВ, танків).   Зріс наступальний потенціал, сформовано потужні ударні групи;

-          російська сторона не демонструє намірів щодо утримання соціальної сфери на територіях конфлікту та постачання ресурсів, необхідних для забезпечення життєдіяльності населення, на цих територіях; можливість вирішення соціальних питань, забезпечення життя населення територій у майбутньому залишається під питанням;

-          зростає політичний тиск на Україну з боку її західних партнерів та Росії з метою примушення керівництва держави до виконання політичної частини Мінських угод.

За таких обставин слідування сценарію «заморожування конфлікту» через ізоляцію територій матиме ряд істотних ризиків:

-          хитка рівновага в зоні конфлікту може бути порушена і призвести до відновлення масштабних бойових дій та розширення зони конфлікту;

-          зрив виконання Мінських угод матиме украй негативні наслідки для всіх сторін конфлікту. На даний час Мінські угоди розглядаються як єдиний формат з врегулювання конфлікту, визнаний всіма сторонами конфлікту,  посередниками та безпековими міжнародними організаціями (ООН, ОБСЄ). Відхід від домовленостей призведе до серйозних репутаційні втрат для всіх порушників. Наслідками для Росії  стане посилення санкцій, для України – різке зменшення міжнародної підтримки.

Беручи до уваги соціально-економічну ситуацію на територіях конфлікту, великі ризики відновлення бойових дій та політичні наслідки для сторін конфлікту сценарій «заморожування» не виглядає перспективним. Він може сприйматись лише як фаза, перехідний етап (точка біфуркації) після якого ситуація  розвиватиметься або в напрямку остаточної сецесії, або в напрямку реінтеграції територій.

II

Сценарій сецесії

(відокремлення територій)

Новий виток збройного протистояння, неможливість домовитися щодо принципових питань у  робочих групах щодо реалізації Мінських угод, може підштовхнути сторони до прийняття рішення про остаточне розмежування. ЛНР/ДНР перетворяться на самостійні території (вірогідніше за все – у статусі невизнаних держав). Лінія розмежування стане державним кордоном. Усі взаємні зобов’язання (у політичній, економічній, соціальній сфері) будуть зняті, втратять чинність.

Новий порядок взаємин очевидно, буде оформлений новими домовленостями.

Підтримання режиму миру між Україною та новими утвореннями потребуватиме уведення миротворчого контингенту (ООН), зокрема, військових та цивільних поліцейських місій. Необхідно буде підтримувати громадський порядок, здійснювати    розмінування, забезпечувати роботу гуманітарних місій тощо.

З боку України відокремлення  потребуватиме низки політичних рішень, зокрема   щодо визнання лінії розмежування, проведення миротворчої операції.

 «Мінуси» цього  сценарію:

-           ЛНР/ДНР змушені будуть і далі формувати державні інституції, здійснювати окрему фінансову політику, запроваджувати у обіг власну грошову одиницю, прагнути міжнародно-правової суб’єктності. Новостворені держави перебуватимуть під контролем РФ і не будуть дружніми до України. Їх територія та інституції використовуватимуться як засоби постійної дестабілізації ситуації в Україні та в регіоні;

-          позиції України у майбутніх дискусіях з РФ щодо повернення Криму будуть ослаблені. Сецесія демонструватиме неспроможність української влади до реінтеграції територій та нездатність до організації громадянського діалогу;

-          деескалація конфлікту не знімає необхідності утримувати Збройні сили України, забезпечувати їх модернізацію та переозброєння, видатки на безпеку будуть істотно зростати;

- формування нових економік ЛНР/ДНР  неодмінно призведе до переділу власності, втрати українськими резидентами значної частини активів. Криміналізація економіки, поширення контрабандних та сірих транскордонних схем негативно позначатиметься на економіці суміжних держав. Погіршуватиметься криміногенна ситуація;

- відтік населення з цих територій створюватиме додаткову соціальну  напругу в Україні, збільшуватиме навантаження на державний бюджет;

- неспроможність влади гарантувати територіальну цілісність держави може підштовхнути до реалізації сепаратистських сценаріїв в інших регіонах України;

- конфліктність в українському політикумі зростатиме з огляду на відмову влади від частини національних територій; незначна підтримка у суспільстві ідей сецесії може призвести до загострення протестних настроїв (з огляду на високу ціну таких рішень, через людські втрати) та політичної кризи. За таких умов прагнення легітимізувати рішення про відокремлення через референдум буде проблематичним;

- відцентрові процеси, наявність конфлікту із невизнаними утвореннями, плюс окупований Крим створюватимуть перепони для успішної євроінтеграційної політики, співпраці з міжнародними  організаціями, гальмуватимуть залучення інвестицій та реалізації довгострокових програм розвитку. 

З огляду на очевидні ризики вказаного сценарію він не відповідає національним інтересам України і  не може розглядатися як перспективний.

III

Сценарій «Реінтеграція територій»

 На даний час такий сценарій виглядає найбільш складним для реалізації, оскільки потребуватиме здійснення багатьох системних та скоординованих дій, проведення цілеспрямованої політики. Але з точки зору національних інтересів України, забезпечення довгострокової регіональної стабільності та цілей розвитку держави виглядає найбільш прийнятним.

У політичній площині такий сценарій передбачатиме:

-          спільне забезпечення сторонами конфлікту деескалації протистояння та демілітаризації регіону шляхом організації спільних патрулювань, гуманітарних розмінувань, допомоги цивільному населенню, забезпечення громадського порядку тощо;

-          інституційне забезпечення громадянського діалогу та формування консенсусу у суспільстві щодо реінтеграції пост конфліктних територій. Зокрема, створення Комітету ВРУ у питаннях Донбасу. По-друге, повноцінне функціонування Державного  Агентства  з питань відновлення Донбасу у тісній взаємодії с новоствореним парламентським комітетом. Важливо залучити до діяльності робочих груп представників депутатського корпусу, місцевого самоврядування, провідних суспільних діячів, експертного середовища;

-          утворення Громадської ради у питаннях Донбасу з метою забезпечення постійних соціальних комунікацій (можливо, при парламентському комітеті). До  складу Ради мають увійти особи «поза політикою» -  представники професійних середовищ, представники бізнесу, інтелігенції, діячі науки та культури тощо;

-          узгодження в робочих групах та прийняття нових законів про формування особливих районів з окремими адміністративними статусами – Північний Донбас і Південний Донбас (замість самопроголошених ЛНР та ДНР). Врахувати особливі райони у концепції адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування. Вирішення питання про нове регіональне утворення (можливо, нова область) на основі територій Луганської та Донецької областей, що не увійдуть до складу особливих районів. Таким чином, мова йде про формування на території Донбасу трьох нових адміністративно-територіальних утворень - двох районів з особливим статусом (Північний та Південний Донбас), та нової області.

-          закріплення поняття «особливих районів» у Конституції України. Врегулювання статусу та повноважень особливих районів має бути визначено окремим законом – законом про регіональне самоврядування (додатково до закону про місцеве самоврядування). У подальшому такий статус можуть отримати і інші території, зокрема, за соціально-економічною, екологічною, соціокультурною та іншими ознаками (для оптимізації процесів адміністрування таких територій);

«Особливі райони» можуть мати розширені повноваження щодо транскордонного співробітництва, але без права на підписання міждержавних угод, та на підписання окремих угод с Урядом України щодо реалізації програм розвитку (за аналогіє з угодами, що підписувались між окремими областями та Урядом України).

-          Проведення виборів до органів місцевого самоврядування в «особливих районах» та довиборів до Верховної Ради України в округах., де ці вибори не відбулися у 2014 році.

-          досягнення домовленостей з представниками Північного та Південного Донбасу щодо приведення їх внутрішніх нормативно-правових актів у відповідність до закону про статус особливих районів, створення відповідних до закону інститутів.  В тому числі: роззброєння парамілітарних утворень, що діють поза межами закону та непідконтрольні владі особливих районів;

-          проведення виборів керівництва особливих районів згідно до Конституції  України та відповідного закону.

Першочергові заходи держави в умовах зупиненого конфлікту:

Уряд має визнати соціальні зобов’язання по відношенню до населення, що отримувало соціальні виплати станом на початок АТО. Відповідно адресні соціальні виплати отримувачам на територіях зони конфлікту мають бути відновлені з використанням спеціально створеної інфраструктури з можливістю залучення до виконання цього завдання міжнародної гуманітарної місії ООН, МКЧХ тощо.

Облаштувати мережу пунктів тимчасового притулку для людей із зон конфлікту та для постраждалих від техногенних аварій. Відповідні пункти мають надавати таким людям притулок і можливість задовольнити свої основні потреби (у харчуванні, лікуванні тощо).  Для виконання таких цілей доцільно залучити Міністерство оборони, МНС інші профільні інституції.

Налагодити постійно діючий канал гуманітарної допомоги для Донбасу, що має передбачати можливість участі міжнародних гуманітарних місій. Питаннями забезпечення територій усім необхідним має займатися окремий підрозділ Міністерства соціальної політики, до сфери відповідальності якого має входити формування чіткої та прозорої політики у цій сфері.

Створити можливості для надання медичної та інших видів соціальної допомоги для жителів з особливими потребами тимчасово окупованих територій. Зокрема, забезпечити «квоти» для цивільних пацієнтів із зони АТО у лікарнях регіонів, що знаходяться поза зонами конфлікту. Крім того, «квоти» мають бути передбачено у спеціалізованих медичних закладах, що обслуговують дітей та інвалідів.

Передбачити у Державному бюджеті на 2015 рік видатки на потреби людей з обмеженими можливостями, які проживають у зонах, підконтрольній терористам. Насамперед йдеться про кошти на придбання спеціальних засобів переміщення, окулярів, протезів тощо.

Інструментами нової соціальної політики у особливих районах є:

   розробка окремої Державної концепції щодо побудови нової соціальної інфраструктури на Донбасі. Державна концепція має охоплювати усі вище перераховані пункти, що входять до компетенції Уряду та інших органів влади.

   створення окремого підрозділу Міністерства соціальної політики, діяльність якого має бути спрямована на вирішення соціальних проблем Донбасу;

   передбачити у Державному фонді регіонального розвитку цільове фінансування програм відновлення та розвитку інфраструктури районів, постраждалих від бойових дій, спільно і за погодженням з Державним Агенством з питань відновлення Донбасу. Залучення до бюджету Фонду коштів з бюджету європейських програм регіонального розвитку для потреб відновлення Донбасу;

   запровадження потужної інформаційної (роз’яснювальної) кампанії в Україні (в тому числі на Донбасі) та поза її межами. Метою такої кампанії має стати формування широкої громадської платформи підтримки цілей політики України на Донбасі та залучення коштів до вищезазначеного неурядового цільового фонду.

Аспекти державної економічної політики щодо реінтеграції

 Налагодити вертикальні та горизонтальні комунікації з представниками органів управління та суб’єктів господарювання на територіях у зонах конфлікту. Діалог щодо вирішення фінансових та інших економічних питань має бути прозорим та організованим спеціальними інституціями, яким буде делеговано відповідний мандат. Такі принципи ведення діалогу дозволять виключити корупційну складову та підвищити легітимність комунікацій. Необхідно також внесення у Державний бюджет України на 2016 рік позицій по видатках для закупівлі певних видів товарів у підприємств, що працюють на територіях, уражених конфліктом. Покладення на Державне агентство з питань відновлення Донбасу функцій щодо практичного відновлення економічного співробітництва, виробничих ланцюгів, зокрема в таких сферах, як металургія, енергетика, машинобудування тощо;

Розпочати діалог про відновлення фінансової інфраструктури у спеціальних районах Донбасу. З цією метою необхідно підтримувати (за умови гарантування безпечності економічних та фінансових трансакцій) ініціативи щодо відновлення торговельних відносин між зоною, підконтрольною терористам, та іншими територіями України. Сприяння реінтеграції територій конфлікту в єдиний енергетичний ринок України, впровадження системи обліку та розрахунків. Реалізація заходів з відновлення та реінтеграції інфраструктури (транспортне сполучення, лінії зв’язку, енергомережі, тощо). 

Розпочати діалог про нормалізацію умов ведення підприємницької діяльності на непідконтрольній Уряду території. Насамперед, такі умови мають відповідали пріоритету забезпечення добробуту місцевого населення. Сприяти відновленню безпечної економічної діяльності у зонах конфлікту. Це особливо актуально для підприємств, що мають усталені економічні зв’язки з рештою територій України. Залучення громадських організацій, підприємців, представників органів місцевого самоврядування прилеглих до зони конфлікту територій, інших представників громадянського суспільства до опрацювання проектів економічної співпраці

Підтримувати ініціативи органів місцевого самоврядування, банків, інших суб’єктів господарювання у регіонах, що межують із зоною конфлікту,  стосовно налагодження механізмів фінансової взаємодії із іншими українськими територіями.

Створити умови для ліквідації наслідків техногенних аварій, що формують загрози життєдіяльності населення і розповсюджуються на території, що не контролюються Урядом України.

 

Автор - А.Єрмолаєв

 

 

 

 


Блоги

Публікації

X
X

Партнери