Проблемы и перспективы децентрализации власти в Украине
Авторы: Андрей Ермолаев, Юрий Надтока, Святослав Денисенко, Оксана Маркеева, Валентина Романова.
Проблемы и перспективы децентрализации власти в Украине
Приходится констатировать, что в Украине логика постреволюционного развития разворачивается «от противного». Не имея четкого представления об обустройстве общественной и государственной жизни после свержения «режима семьи», революционные слои общества начали отстраивать представления о будущем путем кардинального отрицания всего, что воспринималось как элементы преступного режима. Такая судьба постигла отношение к существованию и деятельности в Украине крупного национального капитала, объявленного олигархическим и подлежащим демонтажу, независимо от тех разрушительных последствий для национальной экономики в целом.
Тоже самое можно сказать о системе социального патернализма, благодаря которой правящий режим неизменно покупал лояльность и терпение большей части населения страны. Заменить ее должна либеральная система, не предусматривающая широких социальных гарантий. Хотя ценой за это неминуемо окажется падение уровня жизни граждан. И тоже самое — в отношении централизованной системы государственного управления, которая позволяла режиму установить монопольный диктат на принятие политических и экономических решений в стране. В этом случае единственно верным решением оказалась децентрализация, ослабляющая влияние центра на жизнь местных громад. Тезис о децентрализации был охотно поддержан многочисленными региональными элитами, увидевшими в ней шанс избавиться от навязчивого контроля и вмешательства со стороны центральных властей, которые волюнтаристским образом перераспределяли общественные ресурсы в свою пользу.
Но если для украинской общественности события рубежа 2014-2015 годов были революцией, процессом пересмотра сложившейся системы, то для элитной группы (и чем дальше, тем больше это ощущается), которая пришла на смену администрации В.Януковича, это было скорее ротацией режима, дающей оппозиции шанс до срока и в обход установленных процедур занять господствующие высоты в политике и экономике. И это обусловило разницу в отношении общества и новой власти к реализации провозглашенных целей. Для общественности и местных элит децентрализация стала частью реформирования модели устройства и обновлением соглашения с властью. Для самой власти децентрализация в основном стала частью соглашения с внешними элитами, на условиях которого они поддерживали Киев в конфликте с РФ. Это и предопределило суть политики новой власти в этом вопросе. Поддерживая тезис о децентрализации, новая администрация сделала все возможное, чтобы затянуть процесс выработки проекта реформы, исключить из него других субъектов и в итоге — пересмотреть ее суть.
Ощутимым подспорьем для властей, безусловно, является конфликт на востоке страны. Угрозу его распространения на другие территории неминуемо будут использовать как аргумент о несвоевременности и необходимости приостановки децентрализации, убеждающий общественность отказаться от этой цели. И если эта точка зрения в будущем станет одним из ключевых элементов политики центральной власти, можно будет говорить об угрозе новых разрушительных конфликтов в Украине между центром и регионами.
I.1. Полномочия центральной и местной власти: историческая проблема выбора
Поиск оптимального баланса полномочий центральной и местной власти в Украине имеет долгую историю. Фактически с момента обретения независимости Украины этот вопрос не сходил с национальной повестки дня.
На начальном этапе строительства государственной системы в Украине проблема отношений центра и власти на местах свелась к обеспечению управляемости и подавлению вспышек местного автономизма. Ситуация начала девяностых диктовала центральной власти в Киеве необходимость поиска быстрых решений. Экономический кризис разрастался, разрывы в социально-экономическом развитии между регионами становились критическими, обеспечить рациональное распределение бюджетных ресурсов не удавалось.
При Л.Кравчуке была предпринята попытка купировать проблему через назначение «представителей Президента» в областях, в задачу которых входил контроль над деятельностью местных советов. Однако в отсутствии четкого правового регулирования (Конституция Украины еще не была принята) и в условиях противостояния Президента с Верховной Радой этот шаг не принес результатов. Отчасти возникшая правовая неопределенность способствовала первому обострению крымского сепаратизма. Ее удалось купировать лишь в 1995 году путем отстранения от власти президента Крыма Ю.Мешкова.
После прихода к власти Л.Кучмы явно обозначился тренд к перераспределению полномочий в пользу центра. Этот подход был закреплен в Конституции 1996 года и законе о местном самоуправлении 1997 года. Обрезание возможностей местной власти и установление жесткого централизованного контроля над исполнительной вертикалью со стороны Президента объяснялось спецификой момента и потребностью в «сильной руке».
Когда экономический кризис в стране был преодолен и обозначился выход на траекторию роста, акценты политической дискуссии в вопросе самоуправления сместились от централизации управления к эмансипации власти на местах.
Стало очевидным, что тотальный контроль президентской вертикали не может обеспечить динамичного развития территорий. В отсутствие налогово-бюджетных стимулов разрывы в региональном развитии только росли. Большинство регионов страны превратились в дотационные, без перспективы и мотивов к исправлению ситуации. Центральная власть получила возможность произвольно распоряжаться ресурсами местных советов, в ручном режиме регулируя доступ к средствам местной власти на казначейском счете.
Местный бизнес и региональные элиты оказались подчинены крупно-монополистическому капиталу, имеющему широкое представительство в центральной власти. Большая часть экономической активности на местах была вынужденно выведена в тень. Ускорился процесс деградации локальной транспортной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения и инженерных коммуникаций, что существенно влияло на качество жизни людей, особенно в малых городах и сельской местности.
Вместе с тем резко снизилось доступность и качество управления на местах. Назначение чиновников осуществлялось, в основном, исходя из их лояльности центральной власти. Назначения практически не зависели от эффективности деятельности кандидата. Реальной ответственности перед населением за принимаемые решения местная власть не несла. В результате рядом с управленческой вертикалью возникла вертикаль коррупции и злоупотреблений.
На фоне явных проблем в сфере экономики и администрирования централизованная модель власти доказала свою высокую политическую «эффективность». Киевское руководство получило практически неограниченные возможности влиять на избирательный процесс и результаты выборов, контролировать и управлять общественно-политической жизнью на местах.
Закономерно, что тема реформы самоуправления обострилась на парламентских выборах 2002 и президентских 2004 годов. Расширение полномочий власти на местах, обеспечение ее открытости и подотчётности громадам стали одним из «краеугольных камней» в политической платформе демократической оппозиции и кандидата в Президенты В.Ющенко.
Однако в период баталий вокруг политической реформы в 2004 году вопрос местного самоуправления оказался отодвинут на второй план. Основная дискуссия развернулась вокруг распределения полномочий в центре: в треугольнике между Президентом, парламентом и правительством. В результате при внесении изменений в Конституцию в 2004 году вопрос местной власти был отложен.
После смены режима в 2005 году реальных шагов по децентрализации власти, расширению полномочий и укреплению доходной базы местных советов сделано не было. Комиссия Р.Безсмертного по административной реформе и реформе местного самоуправления результатов не достигла. Работа над продолжением политической реформы в части расширения полномочий местного самоуправления, которую пытался организовать А.Мороз, бесконечно переносилась, вплоть до политического кризиса 2007 года. Разразившийся в 2008-2009 годах экономический кризис лишь усугубил ситуацию. Правительство Ю.Тимошенко вернулась к изъятию ресурсов местной власти и управлению ее денежными средствами в ручном режиме.
Вместе с тем, политико-экономические конфликты в центре, нагнетание идеологического, социокультурного антагонизма усилили напряженность в отношениях между регионами. Различные идеологические предпочтения населения территорий, разрывы в уровне развития, непрозрачная политика выделения субсидий на местах создали почву для роста автономистских устремлений и усиления локальных идентичностей.
В период президентства В.Януковича (2010-2013 гг.) тенденция к росту напряженности в отношениях между центром и местной властью, а также в отношениях регионов между собой только усилилась. К традиционным проблемам коррупции и безответственности власти на местах, волюнтаристской бюджетной политики правительства добавилась еще и кадровая проблема. Стал очевиден серьезный перекос в вопросах кадровых назначений в пользу выходцев из Юго-Восточных областей.
Зачастую назначенцы из центра получали индульгенцию на самоуправство, нередко прямо и открыто нарушавшее права граждан. Тотальная коррупция, безнаказанность и самоуправство власти на разных уровнях, а главное – абсолютная невозможность повлиять на ситуацию приводили к открытому протесту населения. Случаи скандалов и социальных бунтов (в т.ч. во Врадиевке Николаевской области), связанные с действиями власти множились, подготавливая почву для открытого и массового протеста.
Еще одним источником напряжения стала провозглашенная В.Януковичем политика формирования «стройной вертикали власти», которая превратилась в наступление на позиции местных бизнес элит и региональных групп влияния. Теневые механизмы согласования интересов перестали работать. При этом попытки институционализировать диалог (создание Совета регионов при Президенте) выполняли лишь фасадную функцию.
Недовольство местных элит росло и в конечном итоге предопределило их активное участие в революционных событиях осени 2103 - зимы 2014 года. Предпринимательские круги (мелкий и средний бизнес) не только выступили спонсорами киевского майдана, но и поддержали открытый бунт против центра, включившись в создание Народных рад в регионах.
Таким образом, вполне закономерно, что тема децентрализации и расширения влияния населения на работу власти стали топовыми темами Революции Достоинства. Реформа местного самоуправления исторически стала одной из наиболее ожидаемых и востребованных обществом изменений.
В вопрос выбора модели децентрализации существенные коррективы сегодня вносит прецедент с аннексией Крыма со стороны Российской Федерации и попытка формирования квази-государственных образований на базе самопровозглашенных ДНР и ЛНР. Как свидетельствуют эти события, именно органы местного самоуправления могут оказаться тем «слабым звеном», через которое может развернуться кризис государственности.
В случае с аннексией Крыма местное самоуправление крымской автономии фактически стало субъектом, который своими решениями проложил путь к отчленению территорий. В случае с Донбассом местная власть проявила свою слабость и беспомощность перед сепаратистским движением. Она просто растворилась. Представители местной власти либо примкнули к сепаратистам, повторяя «крымский сценарий», либо «самораспустились», спасаясь бегством в Киев.
В свете этих событий, вопрос передачи больших полномочий на места частью украинских политиков и экспертов стал восприниматься как реальная угроза целостности страны. Многие из них начали говорить о необходимости радикальной смены приоритетов в отношении центральной и местной власти. В том числе, о необходимости расширении полномочий Президента по контролю над деятельностью местного самоуправления. Децентрализация в этой трактовке стала восприниматься как передача на места ответственности за политическую, экономическую, социальную ситуации при усилении контроля со стороны Центра.
В то же время сторонники децентрализации продолжают настаивать на необходимости передачи полномочий и финансов на местный уровень. Указывая, в том числе, на то, что реформа самоуправления является одним из базовых условий преодоления конфликта на востоке. А формирование ответственной и полномочной власти на местах может стать действенным предохранителем от возникновения подобных конфликтов в будущем.
На сегодняшний день конфликт между двумя этими подходами остается неразрешенным. Причем проблема выбора становится все более острой. Отказываться от децентрализации кажется рискованным. Это может спровоцировать очередное военное обострение на Донбассе и деморализовать общество. Форсировать процесс кажется опасным в связи с угрозой разрастания сепаратистских настроений.
Однако откладывать решение, вероятно, будет худшей из тактик. В этом случае риски потери управляемости будут только расти, но и общественное разочарование будет усиливаться. В этих условиях, как представляется, ответ необходимо искать не в отказе от децентрализации, а в повышении качества проводимых преобразований.
I.2. «Режим ожидания» и мифы реформы
За время, прошедшее с момента революции, тема децентрализации успела обрасти дополнительными надеждами и даже мифами, со временем приобретя свойство демократического «философского камня». Очевидно, что выход децентрализации на передний край преобразований связан с крахом другого демократического мифа — о преображающей силе парламентаризма, доминирующего в предыдущем периоде. Политическая практика убедительно показала, что перемещение полномочий между парламентом и главой государства особенно не влияет ни на качество управления, ни на открытость и подотчетность власти, ни на защищенность гражданских прав. Поэтому пришло время для поиска другого объекта для поклонения интеллектуалов-демократов. Смысл их посыла таков: дело не в горизонтальных отношениях наверху; ключ — исключительно в изменении отношений по вертикали. Беда такого подхода, равно как и предыдущего, очевидна — однобокость. Но если в случае с развитием парламентаризма в итоге мы получили непрерывную политическую склоку и клинч в отношениях ветвей власти, то во втором случае Украина рискует столкнуться с реальными угрозами целостности страны.
Тем не менее от успеха реформы общество сегодня действительно ждет много. Главной надеждой, безусловно, является прекращение боевых действий на востоке страны. Предполагается, что децентрализация в стране и расширение полномочий отдельных районов Донбасса проложит путь к мирному урегулированию конфликта.
Вместе с тем, предполагается, что реформа местного самоуправления повысит ответственность и эффективность власти. Ожидается, что формирование исполнительной власти органами местного самоуправления, а не назначение их из центра, даст возможность населению влиять на чиновников.
Вместе с тем, предполагается, что люди смогут принимать участие в решении важных для громады вопросов, в т.ч. за счет местных опросов и плебисцитов. Ожидается, что это повысит прозрачность принятия решений и значительно уменьшит коррупционную составляющую работы власти. В свою очередь, улучшится ситуация с соблюдением базовых прав и свобод граждан.
Многие гражданские активисты и представители власти на местах ожидают, что следом за реформой местного самоуправления будет проведено реформирование налоговой и бюджетной системы, а именно – расширена финансовая база местного самоуправления в соответствие с переданными местной власти полномочиями. С этим многие связывают начало модернизации транспортной инфраструктуры, систем жизнеобеспечения, коммуникаций, улучшение работы социальных служб. Активизируется процесс развития территорий, произойдет выравнивание социально-экономического развития областей.
Кроме того, распространено мнение, что расширение полномочий местной власти в вопросах налогово-бюджетной политики откроет путь к развитию местного бизнеса. Считается, что власть на местах получит возможность стимулировать предпринимательство, привлекать на рынке финансовые ресурсы для инвестирования в коммунальную экономику, реализацию важных для громад проектов. Развитие местного бизнеса, в то же время, обеспечит создание новых рабочих мест и даст возможность локальным экономикам приспособиться к кризису и пережить потерю внешних рынков сбыта.
Распространено мнение, что реформа самоуправления повысит автономность местной власти в вопросах социокультурной политики. Откроется возможность для финансирования из местных бюджетов программ развития региональных языков и языков национальных меньшинств, культурных, образовательных и социальных проектов с региональной спецификой. Как ожидается, это должно снять с повестки дня вопрос социокультурной дискриминации и расширить гуманитарные права локальных национальных групп.
Также распространенным является ожидание более активного диалога между центром и регионами. Реформа местного самоуправления должна превратить местные советы во влиятельных политических игроков, чье мнение будет учитывать центральная власть при выработке общенациональной политики.
Если обобщать эти ожидания, становится ясно, что децентрализация и эмансипация местного самоуправления воспринимается сейчас не просто как элемент реформы политической системы. В ожиданиях общества это решение все больше приобретает качество «панацеи», которая излечит страну от глубокого политического кризиса и экономической депрессии. Надежды и ожидания зашкаливают, создавая вокруг децентрализации атмосферу мифа и повышая риски в случае отказа или неспособности власти принять необходимое решение.
Миф о всемогуществе децентрализации отчасти базируется на живущих в экспертной среде представлениях о прирожденной демократичности и либерализме местных и муниципальных элит. Постоянное тиражирование этих представлений через средства массовой информации заразили этой идеей и наиболее активную часть украинской общественности. Однако уже неглубокого изучения состояния, в котором находится украинское местное самоуправление и местные элиты, позволяет усомниться в перспективах демократизации с опорой исключительно на местный уровень.
Среди наиболее острых проблем, связанных с местным самоуправлением, можно сразу назвать корпоративный эгоизм и невысокий уровень правовой культуры местных элит, а также проистекающие из этого высокая степень коррумпированности, клиентелизма и сращение политики и бизнес-интересов.
Такое положение является ожидаемым результатом специфичной посткоммунистической трансформации украинского государства. Его сутью были не переход к цивилизованному рынку и обеспечение прав и свобод, а организация централизованного и контролируемого распределения государственных активов между частными корпорациями. Трудно было ожидать, что в таких условиях будет востребован опыт отношений государства и самоуправления, базировавшийся на принципе субсидиарности. За основу была взята советская модель, что было совершенно естественным, так как постсоветской трансформацией занимались советские кадры. Да и сама трансформация была в значительной степени вынужденной, осуществленной вследствие распада Советского Союза.
Проще говоря, центр управления переместился из Москвы в Киев. С той лишь поправкой, что это смещение не было простым. Некоторое время центральная власть не имела влияния на процессы на местах. И это позволило оформиться достаточно сильным местным элитам.
Из-за вертикальной интегрированности украинской экономики со временем статус-кво центральной власти восстановился. Но уже с учетом интересов местных элит. Фактически можно говорить об оформлении пакта между центральным правительством и местными элитами. Центр, управляющий стратегическими отраслями, лоялен к регионам, позволяя местным элитам самостоятельно организовывать жизнь на местах. А это значит — систему отношений собственности, местные финансовые потоки, работу силовых и судебных органов и т.д. При этом центр выполняет роль арбитра, конечной инстанции для разрешения корпоративных конфликтов на местах. А местные элиты сохраняют лояльность к национальному правительству в рамках централизованной системы государственного управления. В этом смысле регулярные, но нерезультативные реверансы в пользу развития самоуправления превратились в симоволическое подтверждение этого пакта центрального правительства и местных элит.
В период президентства В.Ющенко эта система выродилась в специфичное образование неофеодально-олигархического типа. Приватизация и демонтаж стратегических постсоветских активов снизили значимость общенационального правительства и государственного курса. Его функции были сведены к взиманию дани (не только официальной налоговой) с регионов, которые все больше превращались в «феодальные гнезда», в дела которых Киев особенно не вникал. Время от времени под давлением экономического кризиса правительство предпринимало попытки внести коррективы в отношения с регионами, но наталкивалось на их непреодолимое сопротивление.
Последняя попытка центра установить диктат над регионами была предпринята во время правления В.Януковича. При этом покорение регионов приобрело буквальный характер. На места спускались ставленники, которые занимались произвольным перекраиванием карты местного бизнеса и влияний. В итоге режим Януковича впервые за всю историю независимой Украины столкнулся с массовым и организованным (не без участия местных элит) протестом по всей территории Украины, приведшим к его падению.
Но в этом же кроется одна из причин провала второй революции Майдана. Под давлением общественности была смещена центральная власть. Но к этому времени она уже не являлась главным стержнем системы. На местах революционные процессы на позиции и характер деятельности местных элит никак не повлияли. Народные рады, комитеты и другие революционные органы зачастую формировались с их непосредственным участием. И не менее часто эти органы оказывались не более, чем инструментами внутриэлитной корпоративно-групповой борьбы на местах, которая не изменяла ничего по сути.
Зная об этом факте, политики, пришедшие к власти после Майдана, выбрали стратегию наименьшего сопротивления. Проведя формальные перестановки на региональном уровне, они на некоторое время самоустранились от модерации процессов в регионах. Очевидно, не желая повторять ошибки свергнутого Януковича, боясь партикулярных настроений и расширения территорий, охваченных сепаратистскими выступлениями.
Но «новый центр» предпочел также некоторое время воздержаться от переподтверждения пакта с местными элитами. Со времени революции центральной властью не было проведено ни одного совещательного форума с местным депутатским корпусом. Местные элиты были фактически отстранены от подготовки закона о местных выборах, проекта децентрализационных конституционных изменений. Новая власть не спешит, чтобы не дать повода для обвинений в сотрудничестве с осколками «преступного режима Януковича». Вторая причина — центральная власть выжидает, пока конкурирующие корпорации на местах истощат друг друга и дадут основания для прямого вмешательства из центра. Но из-за этого же возрастает риск дестабилизации ситуации в стране.
Выжидающая позиция центра истолковывается как проявление его очевидной слабости и неспособности к выполнению арбитражной функции. Это провоцирует всплеск острых корпоративных конфликтов на местах. Закарпатье — это один из эпизодов. Хотя и яркий. Но были и другие примеры. Затягивание с обновлением пакта с местными элитами может привести к такой эскалации напряжения и конфликтов в регионах, с которыми теряющий авторитет центр уже не сможет справиться.
Очевидно, новый пакт будет заключен. Но скорее всего, сделать это предполагается после местных выборов, которые зафиксируют новый состав региональных элит, и на условиях центра. Для этого предпринимаются все возможные усилия: от подготовки триумфа пропрезидентских сил на местных выборах до конституционных изменений, подготовленных к первому чтению.
Местные элиты могут не оправдать ожиданий революционеров-интеллектуалов. И вместо двигателя преобразований общества и государства могут превратиться в гробовщика украинской государственности.
До последнего времени местные элиты подвязывались к национальному центру при помощи бюджетных субвенций, зависимости от производственных и товарных циклов общегосударственного масштаба, присутствия вертикально-подчиненных силовых структур и государственной административной вертикали. На сегодня можно утверждать, что большинство из этих связок существенно ослаблены. Государственные расходы сокращаются. Правительство избавляется от ответственности за уровень жизни граждан, из-за кризиса и специфичной правительственной политики распадаются экономические цепочки. В силовых и административных структурах царит хаос. Они сворачиваются, оставляя все больше территорий без присутствия украинского государства. В стране действует значительное количество незаконных вооруженных формирований, не подчиняющихся государству. И это повышает риски для Украины. Особенно в случае реализации плана децентрализации, предложенного Президентом.
Децентрализация в таком исполнении не является воплощением реформистских ожиданий украинского общества. Для общества децентрализация — это преодоление авторитарности государственной администрации и пересмотр ее функций.
Для правящего ныне режима — это попытка торгов с коррумпированными местными элитами с целью «предотвратить распад государства», но лучше сказать — сохранить свое влияние. Примечательно, что распад государства как угроза зачастую является как раз следствием политики правящего режима. Он пытается бороться с тем, что сам же порождает.
По сути, децентрализация по-президентски — это установление «старого нового» порядка. Президент отдает местные исполнительные органы местным советам. Он дает им право формировать местные структуры охраны правопорядка. Он предлагает передать на местный уровень выполнение большинства обязательств государства — образование, медицина и т.д. Предполагается даже, что будет расширяться финансовая и имущественная база местного самоуправления. Но выдвигается встречное требование: система подчинения местного самоуправления государственным решениям, выработанным без его участия, остается без изменений. Как и раньше. Центральная власть не будет особенно вмешиваться в то, что происходит в регионах (даже еще меньше, чем раньше). Но местные элиты будут безропотно выполнять распоряжение центральных властей. И самоуправление превратится в подразделение государственной администрации. Ведь ему делегируются функции государственного управления, благодаря которым оно становится подотчетным правительству и главе государства. За это самоуправлению платят из госбюджета. И в случае неповиновения орган самоуправления могут уволить (распустить). Нельзя сказать, что после президентской децентрализации самоуправление в Украине исчезнет. Но оно останется самоуправлением, управляемым государством.
Президент уже сделал свое предложение. В парламент внесен проект конституционных изменений, получены нужные позитивные оценки, готовится его первое чтение. Фактом, подтверждающим заключение нового пакта, станет обеспечение местными элитами победы пропрезидентских партий на местных выборах и формирование в парламенте большинства, которое окончательно утвердит президентскую инициативу. В противном случае — если президентские партии не получают большинства в местных советах — процесс децентрализации просто замрет, оставляя без изменений систему государственного диктата. Или даже, что не исключено, начнется обратный процесс «закручивания гаек», фоном для которого станет конфликт на востоке.
Но есть два «но».
Первое. Местные элиты стремятся не столько к увеличению своей ответственности за уровень жизни громад, сколько к самостоятельности распоряжения имеющимися у них ресурсами. В этом смысле для советов было бы более интересным не тасование налоговых процентов по типу «35 — туда, 65 — сюда», а право распоряжаться своими средствами без посредничества казначейства. Тем более, что в случае делегирования самоуправлению функций государства, оно будет вынуждено кредитовать эти функции в случае, если государство будет задерживать их финансирование.
Местные элиты не только стремятся к меньшему вмешательству центра в местную жизнь. Они уже хотят непосредственно участвовать в формировании общегосударственного курса. Умножая свой потенциал на объединенные возможности всего государства. Будет ли это вторая палата парламента или другой способ — не суть важно. Удовлетворение этого ожидания будет способствовать укреплению единства государства.
Предложения Президента не отвечают этим ожиданиям. Они никак не объясняют, почему регионам Украины должно быть интересно оставаться в рамках единого государства, а не двигаться к федеративности и дальше. Наоборот, лучшим путем развития объявляется обособление полномочий и возможностей. И в дополнение к этому местной элите предлагают подписать заявление об увольнении по собственному желанию без даты. А это значит, что проблема не снимается. И это будет усиливать напряжение по линии центр — регионы.
Не будем также забывать о конфликте на востоке страны, который совершенно неразрешим в рамках президентской модели.
Второе. Общественность может не воспринять предложенной Президентом подмены. Рассчитывая на ослабление диктата власти, общественность не видит это как перекладывание ответственности государства на кого-нибудь еще. Граждане хотят открытого и ответственного государства. А им предлагают нечто, что ни за что не отвечает, но при этом ведет себе совершенно асоциально во всех сферах от налоговой до культурной политики.
Ведь отвечая на запрос громад, Президент должен был вводить институт префектов с одной базовой целью — защиты громад от непоследовательности и обмана со стороны элит, которые контролируют местные органы власти. Было бы логичным, если бы он получал право распускать совет по результатам референдума громады, проводимого по ее инициативе. А вместо этого он хочет получить право роспуска легитимного представительского органа в случае, если он откажется выполнять предписание из центра.
Общественность не интересует попытка Президента оформить новый пакт с местными элитами, которые намерены жить по старым правилам. Граждан интересует практическая реализация их естественных и гражданских прав. Причем, как показали события, они готовы отстаивать эти права, прибегая к радикальным методам. И расчет на то, что ожидания людей можно будет успокоить политической престидижитацией и новыми внутриэлитными сговорами, может оказаться ошибочным, ведущим к новым столкновениям.
II. Политическая расстановка накануне реформы
Заявленный Президентом проект нового пакта с местными элитами пройдет проверку в ходе местных выборов, которые должны пройти осенью 2015 года. Поэтому для П.Порошенко результат местных выборов имеет принципиальное значение.
Уже сейчас можно сказать, что для победы пропрезидентских сил созданы максимально благоприятные условия. Критикуемый многими новый закон о местных выборах при всех своих недостатках может считаться победой П.Порошенко. Власть получила все необходимое, чтобы не только сформировать лояльный состав избирательных комиссий, выгодно смоделировать карту округов, но и принудить авторитетных местных политиков избавиться от комплекса фронды и сделать правильный выбор в пользу президентских списков.
Можно смело предполагать, что БПП на этих местных выборах окажется вне конкуренции. Никаких неожиданностей вроде первого результата Народного Фронта не предвидится. Политически Народный фронт сник. Он уже не является конкурентом БПП. Даже наоборот, всерьез рассматриваются варианты, когда НФ вольется в ряды своего старшего партнера. Для А.Яценюка это будет уже вторым растворением. Но если вхождение Фронта перемен в БЮТ было стратегически правильным промежуточным этапом для А.Яценюка, то вхождение в БПП станет для него политической эпитафией.
Не станем сейчас рассматривать, каким образом союз с обрушившимся Народным фронтом повлияет в будущем на популярность самого Президента. На данный момент важно то, что самый опасный его конкурент фактически выбыл из игры.
Наибольшую угрозу для позиций БПП на местных выборах могли бы представлять три политические силы: «Самопомощь», «Батькивщина» и Оппозиционный блок. С точки зрения Банковой, Оппозиционный блок является наиболее беспокоящим оппонентом. Имея другое представление об обустройстве отношений между центром и регионами, на определенном этапе Оппозиционный блок может стать главным препятствием для планов Президента. Получив преимущество в ряде регионов Украины, он может выступить от имени местных громад с требованием пересмотра модели децентрализации. Тем самым становясь реальной угрозой для общенациональных позиций главы государства.
В борьбе с Оппозиционным блоком П.Порошенко скорее всего в полной мере использует свой статус «президента войны», который является для его политической силы «охранным билетом» от нападок украинских национал-радикалов. Сами по себе радикалы не несут никакой угрозы для БПП из-за своей низкой популярности среди населения. Но они будут крайне полезны в организации силового давления на оппозиционных кандидатов. Радикалы тем более ценны, что никакого дополнительного принуждения или стимулирования для выполнения их роли не требуется. Они устроят масштабную травлю Оппозиционного блока, исходя из собственных соображений.
Совсем по-другому придется действовать в отношении «Самопомощи» и «Батькивщины». В целом, они не являются противниками предложенной модели децентрализации. С одним лишь уточнением — на вершине новой «пирамиды власти» должен оказаться не президент, а парламент со своим правительством. И это принципиальное расхождение, которое делает их реальной угрозой для П.Порошенко.
Существует мнение, что «Самопомощь» и «Батькивщина» не смогут реализовать потенциал своей популярности из-за недостаточной представленности в регионах. Это станет стержнем для стратегии президентской команды в отношении этих сил. В то время, как БПП планирует аккумулировать «цвет» местной элиты, «Самопомощи» и «Батькивщине» придется довольствоваться фигурами меньшего калибра, либо и вовсе — гражданскими активистами, полезными в интернет-дискуссиях или во время публичных акций, но имеющими слабое представление о работе с реальным и эгоистично настроенным избирателем.
Но недостаточный местный ресурс не является большой проблемой для обеих политических сил. Скорее всего, они не ставят для себя цели получения региональной гегемонии, предпочитая действовать поэтапно, постепенно наращивая (или восстанавливая, как в случае «Батькивщины») свое присутствие в политическом пространстве Украины. Местные выборы для них — промежуточный экзамен, по итогам которого эти политические силы планируют продемонстрировать результат, достаточный для постановки вопроса о перетасовке в коалиции и коалиционном правительстве. Не исключено, что именно эти политические силы станут драйверами новых досрочных парламентских перевыборов, если их запрос не будет удовлетворен.
На первый взгляд, в сложившихся условиях политический выбор для местных элит не богат. Они вынуждены будут принять условия пакта, предложенного Президентом, или в полной мере ощутить на себе влияния политики центра по борьбе с коррупцией и теневой экономикой. Гнев центра и принудительная ротация управленческих элит на местах сломает сложившийся политико-экономический уклад и разрушит их «феодальные гнезда». В этом смысле, развитие ситуации в Одесской и Закарпатской областях может стать наглядным примером для сомневающихся.
Несмотря на довольно жесткие условия предложенного центром пакта, у региональных элит остается значительная «свобода маневра». Принимая правила, расширяющие их полномочия, местные элиты будут стараться максимально «капсулироваться» от центра.
На грядущих выборах их стратегией может стать не явная оппозиция центру, но поиск способов лишить центральную власть рычагов управления на местах. Из Киева местные выборы воспринимаются как способ сформировать на местах лояльное к центральным властям большинство. Но что будет, если в партийных списках окажется большинство представителей местных политико-бизнесовых групп, которые, в первую очередь, ориентированы на достижение своих целей, а не на реализацию приказов сверху? Ожидаемо, что формирование местных советов на основе депутатов, лояльных к местным группам интересов, станет базовой стратегией местных элит.
Одним из путей к этой цели является создание на местах региональных политических объединений, независимых от всех общенациональных брендов. Второй путь: масштабная инкорпорация представителей местных групп в списки всех ведущих политических сил.
В результате может сложиться ситуация, когда номинально в местных советах будут представлены носители партийных брендов, но реально будет воспроизведено подконтрольное местным элитам большинство. Это значит, что в случае неосторожных шагов центральной власти она быстро получит резко оппозиционные местные советы, а партийные игроки — быстро утратят контроль над формально «своими» фракциями на местах. Рассматривая местные выборы и децентрализацию как подписание долговременного пакта с местными элитами, Киев может получить временное соглашение с неопределенной перспективой.
Возможность такого развития событий общенациональные партии предчувствуют. Именно поэтому с подачи Батькивщины, которая уже сталкивалась с подобными ситуациями, в законопроект о местных выборах включено положение об императивном мандате. Причем права отзыва депутата оставлено за руководящим органом партии. Насколько этот предохранитель будет эффективным в случае не единичного, но массового выхода депутатов из-под партийного контроля пока остается под большим вопросом.
Таким образом, возможность появления проблем в отношениях между центром и регионами нынешний пакет реформ не снимет. Напротив, стремление партий опереться на этих выборах на представителей местных элит, включая их в списки, породит целый набор политических рисков.
II.3. Реформа, местные выборы и политические риски
Борьба за перетягивание полномочий или риск потери баланса между центростремительными и центробежными силами
В условиях политического и экономического кризиса, дезорганизации структуры управления, введения элементов военного положения, массовой мобилизации возрастает роль местной власти, мэров, глав сельских советов, руководителей градообразующих предприятий и бизнеса. Следовательно, децентрализация – это не субъективное пожелание власти, а объективно обусловленный процесс в Украине.
Вместе с тем, отношения по линии центр - регионы характеризуется хрупким балансом центростремительных и центробежных тенденций. Отсутствие эффективной системы государственной региональной политики и модели реинтеграции страны программирует столкновение и конфликт центробежных и центростремительных сил. В условиях финансово-экономического кризиса и военной агрессии любой локальный конфликт в регионе может легко перерасти в политический клинч в отношениях между центром и регионами.
Задекларированная стратегия децентрализации не предусматривает предохранителей по усилению стихийной фрагментации Украины. Политика в отношении децентрализации должна осуществляться в пакете с Концепцией реинтеграции Украины, которая базируется на развитии межрегионального сотрудничества и кооперации областей Украины в рамках новых функциональных макрорегионов.
Основной риск при осуществлении политики децентрализации – это потеря баланса, или перетягивание полномочий между региональным самоуправлением и самоуправлением территориальных общин, между центральным правительством и областными советами.
Углубление межрегиональных диспропорций и «неготовность» депрессивных регионов к самоуправлению
Углубление диспропорций в развитии регионов также сопровождается серьезными рисками. Экономический кризис и падение ВВП, потеря части территорий, а также значительной части промышленного и экспортного потенциала не только подрывает финансовые возможности государства, но и его способность проводить эффективную региональную политику, направленную на сглаживание межрегиональных диспропорций. Военный и экономический кризис спровоцировал углубление разрыва между регионами по уровню благосостояния и экономического развития регионов.
Украина стала менее гомогенной страной, что объективно ухудшило стартовые условия для реализации полноценной реформы местного самоуправления. Украинское правительство не готово предложить продуманную, последовательную и дифференцированную политику по отношению к регионам Украины. Существует риск того, что депрессивные регионы и территориальные громады, даже получив дополнительные полномочия, будут не в состоянии произвести «перезапуск» региональной и муниципальной экономики и перейти в режим «экономического самообслуживания» и полноценного самоуправления.
«Феодализация» регионов и риск «самопоедания» в системе самоуправления
Механическая передача полномочий на места без системной политики по демократизации, демонополизации и борьбе с коррупцией вряд ли может стать угрозой для региональных кланов. Сегодня они не только занимают доминирующие позиции в сфере бизнеса, но и патронируют и контролируют социально-политическое пространство в регионах и городах. Существует риск того, что областные советы, которые получат дополнительные полномочия в ходе децентрализации, попадут под контроль местечковых олигархов, региональных монополистов и коррумпированной местной бюрократии. Иными словами, существует риск того, что обратной стороной неподготовленной децентрализации будет феодализация власти на уровне отдельных регионов.
Вызывают беспокойство нормативно-правовые лазейки Проекта Закона об изменениях в Конституцию (о децентрализации власти), которые могут быть использованы для узурпации власти в регионах. Органы самоуправления, которые действуют на уровне области, склонны к «самопоеданию» нижестоящих уровней самоуправления (район и территориальная громада). Вероятность «приватизации» кланами областных советов и перспектива совмещения поста главы областного совета и главы облисполкома несет риск узурпации власти и подавления функциональной автономности местного самоуправления на уровне территориальных громад. Иерархизация самоуправления приведет к его самодискредитации и поиску «доброго царя».
«Партизация» регионов и риск углубления политико-идеологического раскола между регионами.
Однако главный риск для сбалансированного развития местного самоуправления несет проект Закона о местных выборах. Во-первых, Закон о выборах в местные органы власти носит дискриминационный характер. Он создает необоснованные преференции для партий, которые представлены в парламенте и «отсекает» возможность для появления новых политических проектов в Украине. Во-вторых, гражданские активисты и беспартийные представители территориальных громад поставлены перед жестким выбором: или «принудительная партизация», или отказ от участия в местных выборах. В-третьих, политико-идеологическая конфронтация, существующая между парламентскими партиями, будет перенесена на региональный уровень. В итоге, вместо оптимизации управления на уровне регионов и территориальных громад Украина получит политизацию местного самоуправления и межпартийные разборки.
Наконец, перспектива проведения выборов в районные и областные советы и горсоветы по пропорциональной системе приведет не только к «партизации» регионов Украины, но и актуализирует риск политико-идеологического раскола внутри страны. Среди партий, представленных в парламенте, только Блок Петра Порошенка и «Батьківщина» Ю.Тимошенко гарантированно сохранят за собой статус общенациональной политической силы, которая имеет политическое представительство в большинстве регионов Украины. Остальные политические силы столкнутся с острым дефицитом людей, которые бы обладали авторитетом на уровне территориальных громад и были готовы стать «солдатом партии». Для многих политических сил, которые представлены в парламенте, существует риск «выпадения» в категорию региональной политсилы.
Дискредитация реформы местного самоуправления и риск переноса социального и политического недовольства на Киев.
Экономический спад и нарастание диспропорций между регионами, феодализация региональной власти и появление сети анклавов «фиктивного местного самоуправления», кризис рентной модели экономики, консервация кланово-монополитической системы власти в регионах и отсутствие новых точек роста в регионах, нарастание конфликтогенности в регионах – это тренды, которые будут работать на дискредитацию реформы местного самоуправления. В условиях нарастания кризисных тенденций, децентрализация кланово-олигархической модели управления порождает риск автономистских настроений, развития регионального национализма и желание перенаправить социальное и политическое недовольство на Киев. Дискредитация реформы местного самоуправления будет усиливать риск скатывания регионов к экономической автаркии и подталкивать региональные элиты к войне с Киевом на платформе открытых автономистских требований.
III. Сценарии развития ситуации
В зависимости от темпов и качества реформ, а также поведения ведущих политических игроков в центре и на местах ситуация в Украине может развиваться по нескольким сценариям. Стоит выделить из них три «идеальных» устойчивых варианта, способных на годы определить путь развития страны. Условно они могут быть обозначены, как: 1) «вторая волна» распада, 2) новая феодализация и 3) национальное самоуправление.
Это наиболее пессимистичный сценарий (подразумевается, что «первая волна распада» – сецессия Крыма и отделение ДНР и ЛНР). В результате его запуска Украина приобретет черты, характерные, например, для конфедерации по типу Боснии. Его отличительные признаки: слабый центр, который не в состоянии эффективно решать насущные вопросы жизни страны, и взаимно отчужденные регионы, которые пытаются решать свои проблемы самостоятельно. Вертикаль разрушена, а горизонтальные связи не развиваются. Отсутствует доверие и управляемость по линии «центр-регионы», а также между регионами.
Как и «первая волна», этот сценарий также может быть инспирирован извне, и не только российским политическим руководством и спецслужбами.
Наиболее уязвимыми для влияния сепаратистских сил являются приграничные регионы. Традиционно это Луганская, Донецкая и Харьковская области. На севере страны мишенью для раскачивания ситуации извне может быть определена Сумская область. На западе – Закарпатская, Львовская, Черновицкая области. На юге – Одесская, Николаевская. При этом причинами поддержки сепаратистских идей могут служить как этнические, так и социально-экономические интересы. Большую роль играет влияние местных элит – духовенства, бизнеса, а также традиционных «хозяев» регионов. Если последние в достаточной степени владеют ресурсами региона, они в состоянии установить контроль над его населением. Технически схема «раскачивания» региона уже апробирована в Крыму и на востоке страны. С большой долей вероятности существует также ряд проектов иностранных спецслужб в других регионах Украины, активизация которых дестабилизирует ситуацию и усилит центробежные тенденции, провоцируя распад.
После инцидента в Мукачево 11 июля 2015 г. Закарпатье становится наиболее «слабым звеном» в реализации сценария распада. Этот регион традиционно является полем работы спецслужб всех смежных стран, а также России. Традиционно сильным является влияние Венгрии, обусловленное наличием крупной венгерской общины. В последнее время это проявляется в нарастающей активности спецслужб Венгрии в Закарпатье. Нельзя исключать, что в случае ослабления центрального руководства Украины аналогичным образом могут действовать и другие соседи — Польша, Словакия, Румыния.
Отдельная проблема — «галицкий сепаратизм». Так, еще в 2002 году звучали идеи о наделении Львова особым статусом, путем расширения местного самоуправления. А.Садовой выступал за проведение референдума по этому вопросу. Идея галицкой особости, которая изначально была расценена как сепаратистская, получила политическое оформление в виде Украинской галицкой партии. После Революции достоинства эта партия получила в свои ряды «живую кровь», новых членов из числа патриотов, прошедших Майдан. Поддерживаемая интеллигенцией, социально активными гражданами, она декларирует защиту интересов Галичины, «галицких» областей - Львовской, Ивано-Франковской и Тернопольской – в противовес киевской бюрократии и надднепрянскому шовинизму. Отстаивается, прежде всего, путь децентрализации (по примеру европейских регионов), расширение финансовых прав. Но поддерживая галицкую украинскую идентичность, одновременно озвучивается и тезис об отсутствии культурного и идейного родства с русифицированными, прокоммунистическими жителями центральной и восточной Украины, в особенности Донбасса.
Одесская область так же привлекает внимание «технологов» сценария распада. После провала попытки дестабилизировать ситуацию под флагами «Новороссии» будут попытки усложнить схемы, но целью будет оставаться автономизация региона и ослабление центра. Возможно, будут использованы такие рычаги, как ПМР, Буджакская республика, румынские экономические интересы в Бессарабии (порт Рени). Но главными силами, заинтересованными в сценарии распада, могут стать фигуры, контролирующие порты, инфраструктуру, контрабандные потоки. Это беловоротничковый и обычный криминалитет, контрабандисты. Мотив – сохранение высокого уровня черных прибылей, привычного коррупционного уклада. Таким образом, на первый план выходит экономический интерес и проект свободной экономической зоны, «порто-франко» может быть актуализирован.
Среди северо-восточных областей уязвимой может быть и Сумская область, где риски местного сепаратизма сохраняются в связи с активным влиянием пророссийских, в том числе казаческих, организаций. Ожидание «сильной руки», повышения социальных выплат, наведения порядка может привести к обострению ситуации. Инспирированные провокации и спонтанные инциденты с участием радикальных сил могут серьезно нарушить баланс «центр – регион» и облегчить реализацию сценария распада.
Сценарий становится возможным при следующих условиях:
- существенное ослабление центральной власти, что сегодня проявляется в дезорганизации, институциональной слабости как парламента, так и исполнительной власти. Это выражается в неспособности принимать важные для страны решения, проводить реформы, противодействовать коррупции и внешним угрозам (в том числе – военные неудачи, большие потери), преодолеть дефицит интеллекта, кадров. Вследствие этого - дискредитация государственного проекта Украина;
- определяющее влияние местных элит вследствие децентрализации, установление контроля над ресурсами региона, стремление сохранить эксклюзивное право распоряжаться ими без участия центра (вследствие этого – дальнейшее политическое «окрашивание» - усиление чисто региональных партийных проектов, походы на Киев, саботаж государственных решений, невыполнение законов и т.п.);
- активное вмешательство извне с целью реализации сепаратистских проектов (финансирование, информационная и военная поддержка);
- дальнейшее разложение судебной власти и правоохранительных органов, обслуживание ими региональных элит;
- апатия патриотических сил, поддерживающих унитарный проект, пассивное согласие большинства населения.
Избежать реализации сценария позволят: активная политика центра в отношении регионов, политическая «перезагрузка» регионов (в т.ч. кадровое обновление, назначение губернаторов и других должностных лиц, пользующихся доверием населения), борьба с коррупцией, реформы, направленные на улучшение экономики и социальной ситуации в регионах, развитие горизонтальных связей между регионами (например, инфраструктурные проекты – дороги, транспорт, туризм, оздоровление и т.п.). В значительной степени ситуацию сложно раскачать из-за нежелания населения обострять ситуацию (в Закарпатье – толерантность, пассивность как результат мультикультурализма и опыта существования в нескольких государствах на протяжении короткого исторического отрезка), усвоения уроков ДНР/ЛНР, сохранения некоторого ресурса доверия к власти, надежды на улучшение вследствие евроинтеграции.
Такой сценарий может стать следствием роста эгоизма региональных элит, неспособности власти в Киеве предложить рациональный и компромиссный проект развития страны. В этом случае концентрация полномочий и финансовых ресурсов на местах (особенно на региональном уровне) создаст у региональных элит опасные стремления к экономическому «огораживанию» и формированию относительно независимых «уделов».
Региональные элиты будут стремиться взять под полный контроль местные ресурсы, пресекая попытки политического влияния Киева на ситуацию в областях. Возникающие разногласия в объемах бюджетных ресурсов и налоговых отчислений в отношениях с Киевом со стороны регионов будут постоянно сопровождаться угрозами «сепаратизации», провозглашения «народных рад» и «народных республик».
Новые феодалы будут активно коррумпировать госаппарат, судейский корпус и правоохранительные органы. Тенденция к созданию и легализации «карманных армий» и «служб безопасности» получит широкое распространение. В междуусобных войнах за влияние и ресурсы будут задействованы все методы: от политических до силовых и откровенно криминальных. Право создавать местную милицию в таких условиях приведет к злоупотреблениям и угрозам безопасности населению.
Разрыв в социально-экономическом развитии регионов сохранится и углубится. Нежелание содержать и развивать другие регионы, а также центр, жадность, усиление коррупции, сращивание криминала с властью обострит социальные проблемы и радикализирует население. Возобновятся походы на Киев за справедливостью и деньгами. Социально активные, патриотичные группы населения (добровольцы, волонтеры) могут быть переформатированы. Они или впишутся в новую конструкцию региональной власти, при этом может произойти их разобщение, или радикализируются.
В этих условиях сохраняются и могут обостриться, при влиянии внешних факторов, риски сваливания страны в сценарий «вторая волна» распада.
Условия, способствующие сценарию:
- профанация реформ. Конституционная, административная, региональная реформы пробуксовывают; процесс идет непоследовательно, дефицит командного центра и профессионального сопровождения;
- отсутствие судебной и правоохранительной реформ (карманные судьи, прокуроры, милиция);
- попытки реформ осуществляются из центра, без должной опоры на местную инициативу;
- есть риски сохранения консенсуса старых элит и центра, что усилит влияние феодалов и сохранит старый коррупционный порядок распоряжения ресурсами регионов;
- имитация борьбы с коррупцией, сохранение системы «крышеваний», круговой поруки;
- неспособность гражданского общества реагировать на угрозы новой феодализации.
Избежать сценария возможно путем:
Осуществления на компромиссной основе пакета реформ: местного самоуправления, административно-территориальной реформы, внесения соответствующих изменений в налоговую и бюджетную системы.
Ключевой момент в реформе местного самоуправления и децентрализации власти – распоряжение финансами. Очень важно дать возможность развиваться местным громадам, их инициативе. Центр должен иметь возможность, минуя область, оказать помощь тому или иному местному проекту. Это возможно при учреждении специализированного централизованного Фонда регионального развития.
Европейский опыт (Польша, Чехия, Дания, Норвегия, Франция) свидетельствует об успехе именно «низовой» децентрализации. Полномочия по распоряжению территорией и финансами в громаду даст возможность укрепить государство, развить как вертикальные (центр-регионы), так и горизонтальные связи.
III.3. Национальное самоуправление
Основным условием реализации позитивного сценария развития страны является партнерство между центральной властью и представителями громад. В первую очередь, за счет подключения местных элит в разработку и принятие государственных решений.
Выборы 2015 года в органы местного самоуправления могли бы сыграть роль «пускового механизма» для перезагрузки государства. И важнейшими условиями являются во-первых, компромисс Киева и сепаратистских ДНР-ЛНР о выборной кампании в условиях гарантированного мира, и во-вторых, политическая воля к проведению общеукраинского съезда представителей громад после октябрьских выборов 2015 года (с участием новоизбранных представителей местного самоуправления громад сепаратистских ДНР и ЛНР). Ключевая задача такого съезда – конституционный акт о национальном мире и «дорожная карта» дальнейшей конституционной реформы (самоуправление, унитарное административно-территориальное устройство и статус автономных регионов, двухпалатный парламент и т.д.). По сути, выбор нового состава местных властей осенью 2015 года могли бы стать началом нового конституирования Украинской республики.
Этот вариант может быть отражен в протоколах и соглашения в рамках Минской группы и поддержан участниками Норманнского формата.
Альтернатива – углубление раскола в Украине, государствообразующие процессы в самопровозглашенных ДНР-ЛНР, кризис центральной власти, новые конфликты в регионах на почве растущего местечкового сепаратизма.
Вместе с тем, шанс на консолидацию страны «снизу» и выход из конфликта позволяют выйти на глубокую перезагрузку всей политической системы. Признание автономности как одного из элементов административно-территориальной системы и переход к двухпалатной модели парламента (Палата громад и Палата партий) – едва ли не последний шанс сохранить целостность страны.
Вторым важнейшим условием является возрождение коммунальных экономик при содействии и непосредственном участии государства.
Децентрализация не должна означать «бегства» государства от местных проблем и попыток дистанцироваться от решения локальных задач. Участие государства в разработке и реализации программ развития территорий, в том числе в виде кредитов и инвестиций, ускорит оживление экономической активности на местах, даст толчок к созданию рабочих мест и росту благосостояния.
Важнейшим условием экономического развития является включение населения и частных инвесторов в инвестиционные проекты органов местного самоуправления. Способствовать этому будет развитие финансового рынка муниципальных ценных бумаг, формирование коммунальных банков и кредитных союзов.
Переходу к национальному самоуправлению будет способствовать развитие институтов прямой демократии. Значительная часть местных проблем должна решаться путем проведения местных опросов и плебисцитов. Громады должны быть наделены правом законодательной инициативы.
Важным также является расширение возможностей громад в сфере гуманитарной политики. Отказ государства от монополии в области социально-культурной и языковой политики создаст условия для прекращения политических спекуляций вокруг гуманитарных и языковых проблем.
Главным препятствием к реализации этого сценария может стать, прежде всего, эгоизм правящей коалиции, не готовой и не способной обеспечить новый общенациональный компромисс. Страх потери власти и стремление сохранить властную монополию даже ценой отсечения конфликтных регионов делает этот сценарий маловероятным.
И во-вторых, - сопротивление местных элит, заинтересованных в сохранении контроля над национальными и региональными ресурсами, другие внешние и внутренние деструктивные силы, заинтересованные в дискредитации государственного «проекта Украина», а также ультраправые силы, идеологически сопротивляющиеся краху централизованной, вертикальной, чиновничье-бюрократической модели.
